Los proyectos de extracción y explotación de recursos naturales están ocupando territorios indígenas y zonas de importancia cultural y se están elaborando leyes y políticas nacionales que podrían tener consecuencias adversas para la vida de los pueblos indígenas, alerta el Relator Especial de la ONU sobre los derechos de los pueblos indígenas.
Continúa la explotación y expropiación de territorios indígenas y “en demasiadas ocasiones” las comunidades afectadas por las industrias extractivas y grandes proyectos de infraestructura tienen que recurrir a los tribunales para defender sus derechos y forzar a las autoridades a cumplir los tratados internacionales, reconoció Naciones Unidas . Al Relator Especial le preocupa que muchas naciones continúen permitiendo a las industrias extractivas invadir los hábitats indígenas.
"El hecho de que la explotación y la expropiación continúen hoy en día pone de manifiesto la necesidad de más para proteger los derechos de alrededor de 370 millones de personas indígenas del mundo", dijo la alta comisionada de la ONU para los Derechos Humanos Navi Pillay, en un mensaje con motivo del Día Internacional de los Pueblos Indígenas que se recuerda este 9 de agosto.
La alta comisionada de la ONU insiste en la importancia del respeto y fortalecimiento de los tratados existentes en la materia, ya que esos instrumentos son la piedra angular de la protección de la identidad, la tierra y las costumbres de las comunidades indígenas, y determinan su relación con el Estado. Subrayó la trascendencia de la Declaración de la ONU sobre los Derechos de los Pueblos Indígenas (2007) y saludó también la creciente adopción de medidas constitucionales, legislativas y administrativas que reconocen la identidad indígena, el derecho a la tierra ya los recursos naturales y las formas de desarrollo culturalmente trabajado.
Con vistas a la Conferencia Mundial sobre Pueblos Indígenas prevista para septiembre de 2014 en la sede de Naciones Unidas en Nueva York, Pillay llamó a una mayor colaboración entre los Estados y las poblaciones originarias, basada en la confianza y el respeto mutuo, el estado de derecho y la afirmación de la cultura y las costumbres de esos conglomerados.
El 6 de julio de 2012 el Relator Especial sobre los derechos de los pueblos indígenas James Anaya presentó al Consejo de Derechos Humanos de la ONU el informe “Promoción y protección de todos los derechos humanos, civiles, políticos, económicos, sociales y culturales, incluido el derecho al desarrollo” A/HRC/21/47. En este y en el anterior informe (A/HRC/18/35), el Relator Especial subraya que las actividades de extracción y explotación de recursos naturales en territorios indígenas o en sus inmediaciones se ha convertido en una de las principales preocupaciones para los pueblos indígenas de todo el mundo, y posiblemente en la fuente más generalizada de obstáculos al pleno ejercicio de sus derechos a la tierras y territorios ancestrales.
En el documento el Relator Especial describe cómo los proyectos de extracción y explotación de recursos naturales están ocupando territorios indígenas y zonas de importancia cultural que corren peligro por los intereses en conflicto en esas mismas tierras. Alerta también sobre la elaboración de leyes y políticas nacionales que podrían tener consecuencias adversas para la vida de los pueblos indígenas.
1. Consulta y consentimiento a pueblos afectados por operaciones extractivas
En general se entiende que los derechos de los pueblos indígenas sobre las tierras y los recursos hallados en territorios son necesarios para su supervivencia y reproducción. En consecuencia, el consentimiento de los indígenas es un requisito para el inicio de cualquier operación extractiva dentro de zonas indígenas reconocidas por el Estado.
El Relator Especial lamenta haber encontrado en todo el mundo marcos normativos deficientes, por lo que, en muchos aspectos, los derechos de los pueblos indígenas siguen estando insuficientemente protegidos, y en demasiados casos totalmente desprotegidos, ante la actuación de las industrias extractivas. En prácticamente todos los países en que viven pueblos indígenas se necesitan importantes reformas legislativas y administrativas para definir y proteger adecuadamente los derechos de esos pueblos sobre sus tierras y recursos y otros derechos.
Un obstáculo importante con que tropieza la protección efectiva de los derechos de los pueblos indígenas en el contexto de la extracción y explotación de recursos naturales es la existencia de puntos de vista contrapuestos en relación con las implicaciones prácticas de las normas internacionales en que se afirman los derechos de esos pueblos y el alcance del deber de los Estados de celebrar consultas con los pueblos indígenas y la necesidad de obtener su consentimiento para la ejecución de proyectos extractivos que puedan afectarlos. En otras palabras, están en discusión el significado de los principios de consulta y consentimiento libre, previo e informado que se enuncian en los instrumentos internacionales y en la jurisprudencia de los organismos internacionales, y el tipo de medidas necesarias para dar cumplimiento a las responsabilidades de los Estados, las empresas y los propios indígenas.
Entre los derechos sustantivos fundamentales de los pueblos indígenas que pueden verse afectados por la explotación y extracción de los recursos naturales figuran, en particular, los derechos a la propiedad, a la cultura, a la religión y a no ser objeto de discriminación en relación con las tierras, los territorios y los recursos naturales, lo cual incluye los lugares y objetos sagrados; los derechos a la salud y el bienestar físico en relación con un medio ambiente limpio y saludable; y los derechos a establecer y materializar sus propias prioridades de desarrollo, incluida la explotación de los recursos naturales, como parte de su derecho fundamental a la libre determinación. Estos derechos se fundamentan en múltiples instrumentos internacionales, como los tratados multilaterales vinculantes de derechos humanos que han sido ampliamente ratificados, y están enunciados en la Declaración de las Naciones Unidas sobre los derechos de los pueblos indígenas de 2007.
La consulta y el consentimiento, así como las salvaguardias conexas, son fundamentales para garantizar los derechos de los pueblos indígenas afectados por las industrias extractivas que realizan operaciones o se proponen realizarlas en sus territorios o sus inmediaciones, pero no se ha logrado comprender el alcance de esos derechos sustantivos implícitos y de los efectos posibles sobre estos derechos. Al centrar la atención fundamentalmente en la consulta y el consentimiento se está desdibujando la comprensión sobre el marco de derechos humanos pertinente que permite discernir las condiciones en que las industrias extractivas pueden operar legítimamente en los territorios indígenas o en sus inmediaciones, afirma Anaya y considera “sencillamente erróneo tender a reducir el examen de los derechos de los pueblos indígenas en el contexto de los proyectos de explotación de recursos al examen de las características del derecho a ser consultado o del derecho al consentimiento libre, previo e informado”.
No es posible comprender las características de los principios de consulta y consentimiento circunscribiendo la discusión únicamente a esos principios. Recuerda Anaya que “la norma sobre consulta y consentimiento no es la única salvaguardia contra las medidas que puedan incidir en los derechos de los pueblos indígenas sobre sus tierras, territorios y recursos naturales, entre otras cosas. Existen otras salvaguardias como por ejemplo la realización de evaluaciones de impacto previas, que presten una atención adecuada a toda la gama de derechos de los pueblos indígenas; el establecimiento de medidas de mitigación para evitar o reducir al mínimo los efectos que menoscaben el ejercicio de esos derechos; y la distribución de beneficios y el pago de indemnizaciones, en caso de efectos adversos, de conformidad con las normas internacionales pertinentes”.
Todas estas salvaguardias, entre las que se incluye el deber del Estado de celebrar consultas, son expresiones concretas de un criterio de precaución que debe orientar la adopción de decisiones sobre cualquier medida que pueda afectar los derechos de los pueblos indígenas sobre sus tierras y recursos, así como otros derechos que sean fundamentales para su supervivencia. Por su propia naturaleza, los derechos que pueden verse afectados por la extracción de los recursos naturales entrañan en su ejercicio la autonomía de la adopción de decisiones. Esto es especialmente evidente en relación con el derecho a la propiedad y el derecho a establecer las prioridades de desarrollo.
En consecuencia, la norma sobre consulta y consentimiento que se aplica específicamente a los pueblos indígenas es un medio para hacer efectivos estos derechos y se justifica además por el carácter generalmente marginado de los pueblos indígenas en la esfera política, pero es una norma que, sin lugar a dudas, no representa el pleno alcance de estos derechos. (A/HRC/18/35, párr. 82) Ni la consulta ni el consentimiento son un fin en sí mismos, ni tampoco son derechos independientes. Como señaló la Corte Interamericana de Derechos Humanos en el caso Saramaka vs. Surinam, los principios de consulta y consentimiento constituyen, en conjunto, una norma especial que protege el ejercicio de los derechos sustantivos de los pueblos indígenas y funciona como un medio para garantizar su observancia. En otras palabras, se trata de una norma que complementa y contribuye a dar efectividad a derechos sustantivos, entre ellos el derecho a la propiedad sobre las tierras y los recursos, y otros derechos que pueden estar afectados por la explotación y extracción de los recursos naturales o por los proyectos de desarrollo en gran escala.
2. El deber de los Estados y la responsabilidad de las empresas
La función protectora del Estado en el contexto de las industrias extractivas entraña asegurar un marco normativo que reconozca plenamente los derechos de los pueblos indígenas sobre las tierras y los recursos naturales y otros derechos que puedan verse afectados por las operaciones de extracción; que exija que se respeten esos derechos, tanto en todos los procesos pertinentes de adopción de decisiones administrativas del Estado como en el comportamiento de las empresas; y que prevea sanciones y vías de reparación efectivas cuando esos derechos sean vulnerados, ya sea por representantes de los gobiernos o de las empresas. Dicho marco normativo requiere leyes o reglamentos que incorporen las normas internacionales sobre los derechos indígenas y las apliquen a través de los diversos elementos de la administración del Estado que regulan la tenencia de la tierra, la minería y la extracción o explotación del petróleo, el gas y otros recursos naturales.
Cuando la extracción de recursos naturales puede afectar los derechos de los pueblos indígenas; los principios de consulta y consentimiento funcionan para proteger esos derechos, al igual que lo hacen otros mecanismos de salvaguardia, como las evaluaciones del impacto, las medidas de mitigación y el pago de indemnizaciones o la distribución de beneficios. La salvaguardia que ofrecen la consulta y el consentimiento, al igual que las demás salvaguardias, es parte del deber del Estado de proteger los derechos de los pueblos indígenas afectados por industrias extractivas, que se expresa en el artículo 32 de la Declaración sobre los derechos de los pueblos indígenas en los siguientes términos:
Los Estados celebrarán consultas y cooperarán de buena fe con los pueblos indígenas interesados por conducto de sus propias instituciones representativas a fin de obtener su consentimiento libre e informado antes de aprobar cualquier proyecto que afecte a sus tierras o territorios y otros recursos, particularmente en relación con el desarrollo, la utilización o la explotación de recursos minerales, hídricos o de otro tipo. Los pueblos o comunidades indígenas particulares a los que debe consultarse son los titulares de los derechos que podrían verse afectados; los procedimientos de consulta deben concebirse con el propósito de determinar y remediar los posibles efectos sobre los derechos; y, por lo que se refiere a dichos efectos, debe solicitarse el consentimiento en condiciones tales que los derechos sean protegidos y respetados.
También la Corte Interamericana de Derechos Humanos y otras fuentes disponen que, siempre que los derechos afectados sean esenciales para la supervivencia de los grupos indígenas como pueblos distintos y los efectos previstos en el ejercicio de los derechos sean importantes, será necesario el consentimiento de los indígenas ante dichos efectos, el cual deberá ir más allá de limitarse a ser un objetivo de las consultas.
El Relator Especial ha observado que entre los Estados y las empresas comerciales transnacionales hay un “alto nivel de aceptación del marco para proteger, respetar y remediar”, incorporado en los Principios Rectores sobre las empresas y los derechos humanos (A/HRC/17/31, anexo), que fueron aprobados por el Consejo de Derechos Humanos en su resolución 17/4 en 2011. Dichos principios establecen que los Estados tienen el deber de proteger los derechos humanos frente a violaciones cometidas por las empresas comerciales y terceras partes, mediante medidas adecuadas, actividades de reglamentación y sometimiento a la justicia. El segundo pilar de los Principios Rectores es la responsabilidad de las empresas de respetar los derechos humanos, actuando con la debida diligencia para no vulnerar los derechos humanos o contribuir a vulnerarlos. El tercer pilar es la necesidad de vías de recurso efectivas para reparar las violaciones cuando se produzcan.
También se observa entre los actores gubernamentales y empresariales ambigüedades en el grado y la forma de aplicación de los Principios Rectores en relación con las normas de derechos humanos referidas específicamente a los pueblos indígenas. De ahí que es necesario disipar esta ambigüedad de modo que los Principios se apliquen y promuevan los derechos específicos de los pueblos indígenas de la misma forma en que promueven los derechos humanos en general, cuando dichos derechos se ven afectados o pueden resultar afectados por las actividades de las empresas, entre ellas las industrias extractivas. No hay ninguna razón válida para que las normas de derechos humanos que se aplican específicamente a los pueblos indígenas sean excluidas de la aplicación de los Principios Rectores, y proceder así sería contrario a la advertencia que se hace en los párrafos introductorios de los Principios Rectores, de que deben aplicarse "de manera no discriminatoria”, prestando atención especial a los derechos y necesidades de los grupos vulnerables o marginados.
Incluso si el consentimiento no es estrictamente necesario, se aplican otras salvaguardias, y todo impacto que imponga una restricción a los derechos indígenas debe, como mínimo, cumplir las normas de necesidad y proporcionalidad en relación con un fin público válido, como generalmente exige el derecho internacional de los derechos humanos cuando son permisibles restricciones en materia de derechos humanos. (relativos a las restricciones permisibles al derecho a la propiedad). Véase también el artículo 18 3) del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, que permite limitaciones a la libertad de religión únicamente cuando sea necesario para proteger la seguridad, el orden, la salud o la moral públicos, o los derechos y libertades fundamentales de los demás.
Las empresas privadas que presenten proyectos de extracción deberán, por su parte, someterse a los procesos de decisión de los indígenas, sin tratar de manipular el proceso de consulta o influir en él. Solo si se cumplen estas condiciones puede un acuerdo con los pueblos indígenas considerarse el resultado de consultas genuinamente libres y fundamentadas. Si se obtiene el consentimiento, el proceso debe llevarse a cabo de una manera equitativa y justa, convenida de común acuerdo y que incluya medidas de indemnización, de mitigación y de distribución de beneficios que sean proporcionales al impacto sobre los derechos de los indígenas que resulten afectados. Además, deben establecerse condiciones para una relación sostenible a largo plazo con la sociedad o la empresa encargada del proyecto de extracción. Esto implica nuevos modelos empresariales que entrañen asociaciones genuinas, en consonancia con el derecho de los pueblos indígenas a establecer sus propias prioridades de desarrollo.
El deber de consultar incumbe al Estado con arreglo a la función de protección que le corresponde. Por su parte, toda empresa comercial que se proponga llevar a cabo actividades de extracción que afecten a los pueblos indígenas tiene por sí sola la responsabilidad de garantizar que se hayan llevado a cabo procedimientos de consulta adecuados y se haya obtenido el consentimiento de los indígenas por lo que se refiere a los efectos sobre sus derechos, y todo ello en condiciones equitativas, en la medida requerida por las normas internacionales.
El Relator Especial ha observado que en muchos casos las empresas se dirigen directamente a los pueblos indígenas y tratan de negociar con ellos propuestas de actividades de extracción que pueden afectarlos. Este tipo de iniciativas, en principio, no son incompatibles con las normas internacionales de derechos humanos, y los pueblos indígenas son libres, en virtud de su derecho a la libre determinación, de entablar negociaciones directamente con las empresas, si así lo desean. Las negociaciones directas entre las empresas y los pueblos indígenas pueden ser la manera más eficiente y conveniente de llegar de común acuerdo a arreglos relativos a la extracción de recursos naturales en los territorios indígenas o en sus inmediaciones que respeten plenamente los derechos de los pueblos indígenas, y pueden proporcionar a dichos pueblos oportunidades para materializar sus propias prioridades de desarrollo.
3. Las mega infraestructuras y la carretera del TIPNIS
Para referirse al impacto del proyecto carretero en Territorio Indígena y Parque Nacional Isiboro Sécure (TIPNIS), el Relator Anaya cita el informe E/CN.4/2003/90 del Relator Especial sobre la situación de los derechos humanos y las libertades fundamentales de los indígenas Rodolfo Stavenhagen (Resolución 2002/65), que se centra en las consecuencias de los proyectos de desarrollo en gran escala o los grandes proyectos de desarrollo en los derechos humanos y las libertades fundamentales de los pueblos y las comunidades indígenas, un tema que muchos representantes indígenas del Grupo de Trabajo sobre Poblaciones Indígenas y del Foro Permanente para Cuestiones Indígenas han señalado repetidamente como de vital importancia para el pleno disfrute de sus derechos humanos.
Por “gran proyecto de desarrollo” se entiende un proceso de inversión de capital público y/o privado, nacional o internacional para la creación o la mejora de la infraestructura física de una región determinada, la transformación a largo plazo de las actividades productivas con los correspondientes cambios en el uso de la tierra y los derechos de propiedad de la misma, la explotación en gran escala de los recursos naturales incluidos los recursos del subsuelo, y la construcción de centros urbanos, fábricas, instalaciones mineras, centrales energéticas, complejos turísticos, instalaciones portuarias, bases militares y empresas similares.
El objetivo de dichos proyectos puede variar, desde el fomento del desarrollo económico hasta el control de las inundaciones, la generación de energía eléctrica y otros recursos energéticos, la mejora de las redes de transporte, la promoción de las exportaciones con el fin de obtener divisas, la creación de nuevos asentamientos, la garantía de la seguridad nacional, y la creación de oportunidades de empleo e ingresos para la población local. Cuando estas actividades tienen lugar en zonas ocupadas por pueblos indígenas es posible que sus comunidades sufran profundos cambios sociales y económicos que a menudo las autoridades competentes son incapaces de comprender y mucho menos de prever. Los proyectos de desarrollo en gran escala afectarán inevitablemente a las condiciones de vida de los pueblos indígenas. A veces los efectos serán beneficiosos, muy a menudo devastadores, pero nunca desdeñables.
Se dice que los pueblos indígenas soportan de manera desproporcionada los costes impuestos por las industrias extractivas y consumidoras de recursos, las grandes presas y otros proyectos de infraestructura, la tala y las plantaciones, la prospección biológica, la pesca y la agricultura, industriales, y también el ecoturismo y los proyectos de conservación impuestos. Ninguna actividad ha mostrado mejor esta situación que la construcción de grandes presas polivalentes que afectan a las zonas indígenas. Por consiguiente, el informe del Relator Stavenhagen trata en particular de esta cuestión y facilita información sobre los efectos de las presas en los pueblos indígenas de Chile, Colombia, Costa Rica, Filipinas y la India, entre otros. También informa de los efectos de otros tipos de actividades de desarrollo en gran escala en los derechos de los pueblos indígenas, tales como el Plan Puebla Panamá en Centroamérica.
Las principales repercusiones de estos proyectos en los derechos humanos de los pueblos indígenas están relacionados con la pérdida de la tierra y los territorios tradicionales, el desalojo, la migración y el reasentamiento, el agotamiento de los recursos necesarios para la supervivencia física y cultural, la destrucción y contaminación del medio ambiente tradicional, la desorganización social y comunitaria, los efectos negativos a largo plazo en la salud y la nutrición así como, en algunos casos, el hostigamiento y la violencia.
Muchas veces, esos proyectos entrañan el desplazamiento y el reasentamiento involuntario de las comunidades indígenas que habitaban en el lugar de construcción de una presa, un aeropuerto, una reserva de caza, un centro turístico, una mina o una autopista importante. Así pues, las violaciones de los derechos civiles y políticos y de los derechos económicos, sociales y culturales son cada vez más frecuentes, lo que impulsa a los pueblos indígenas a iniciar acciones de protesta o campañas de resistencia en gran escala para llamar la atención de la opinión pública sobre su situación; también recurren al sistema judicial, solicitan formas de reparación administrativa o ejercen presión sobre la comunidad política.
Tradicionalmente, pocos gobiernos han tenido en cuenta los derechos e intereses de los pueblos indígenas a la hora de elaborar los grandes proyectos de desarrollo. Todavía se les considera en muchos países ciudadanos de segunda clase cuyas necesidades y aspiraciones los gobiernos ignoran casi siempre. A medida que los proyectos maduran, lo que puede llevar varios años en función de sus características, los intereses de los pueblos indígenas, a los que rara vez se consulta la cuestión, quedan en segundo plano frente a un “interés nacional” preponderante o a unos objetivos de mercado consistentes en iniciar nuevas actividades económicas y potenciar al máximo la productividad y los beneficios. Durante mucho tiempo, las instituciones multilaterales de financiación que participaban en la planificación y ejecución de dichos proyectos parecieron estar de acuerdo con este enfoque. Por esa razón, las preocupaciones sociales y medioambientales expresadas por muchos, incluidas las comunidades indígenas, no han recibido la atención necesaria.
El ex relator Rodolfo Stavenhagen recalca en su informe que son más bien los efectos a largo plazo de cierto modelo de desarrollo los que entrañan una violación importante de los derechos culturales, sociales, medioambientales y económicos de los pueblos indígenas. En una economía de mercado globalizada, el medio tradicional se altera de manera irreparable, se destruyen recursos naturales no renovables o se explotan exclusivamente en interés privado, numerosas comunidades y poblaciones son desarraigadas, expulsadas o reasentadas sin reparar en sus derechos y necesidades reales, y con el acompañamiento a veces de la violencia organizada para intimidarles, acosarles y hacerles respetar decisiones adoptadas por intereses ajenos sin su consentimiento o contra su voluntad. Los mismos resultados se consiguen a menudo mediante el soborno, la corrupción y la apropiación indebida.
4. Respuesta del gobierno de Bolivia al Memorial presentado por Adolfo Chávez y Fernando Vargas
El 16 de marzo de 2013 el Ministerio de Gobierno informó que las ONGs Earth Rights International (ERI), Due Process of Law Foundation, (Fundación para el Debido Proceso, DPLF, en español) y Fundación Construir, Red Jurídica Amazónica (RAMA) se presentaron como peticionarias ante la Comisión Interamericana de Derechos Humanos en una audiencia para tratar la “Situación de derechos humanos de los pueblos indígenas que habitan en el Territorio Indígena del Parque Nacional Isiboro Sécure (TIPNIS) en Bolivia”, según el Calendario de Audiencias 147º de la CIDH. [1]
La audiencia se realizó en el Salón Rubén Darío, Piso 8, de la CIDH, empezó a las 3:15 pm y concluyó a las 4:15 pm y también contó con la presencia de Adolfo Chávez que se presentó como “dirigente” de la CIDOB y Fernando Várgas que dijo ser “único representante del TIPNIS”. Por parte del Estado boliviano asistió el ministro de Gobierno Carlos Romero, acompañado por Melva Hurtado, Presidenta de la Confederación de Pueblos Indígenas de Bolivia, CIDOB paralela y por Carlos Fabricano, Presidente de la Subcentral Sécure y Gumercindo Pradel, Cacique del Consejo Indígena del Sur.
Según el artículo 64 del Reglamento de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos “las audiencias sobre peticiones o casos tendrán por objeto recibir exposiciones verbales y escritas de las partes sobre hechos nuevos e información adicional a la que ha sido aportada durante el procedimiento”. Esa información “podrá referirse a alguna de las siguientes cuestiones: admisibilidad; inicio o desarrollo del procedimiento de solución amistosa; comprobación de los hechos; fondo del asunto; seguimiento de recomendaciones; o cualquier otra cuestión relativa al trámite de la petición o caso”.
En la audiencia, la representación del Estado boliviano expuso argumentos objetivos que dejaron sin base jurídica las denuncias de las ONGs, Chávez y Vargas. El Ministro Romero informó que según el memorial presentado por los peticionarios, “los indígenas del TIPNIS se han declarado como pueblos en autoaislamiento voluntario y que por eso se aprobó la Ley de Intangibilidad”.
Vargas denunció además que la consulta no puede ser previa porque existe un contrato de construcción de la carretera desde hace 4 años y que el proyecto provocará el exterminio de pueblos que habitan el TIPNIS y áreas protegidas con un impacto sobre 600 mil hectáreas de bosque. Asimismo, acusó que la carretera contribuirá al calentamiento global, haciéndose eco de las distorsionadas e interesadas versiones sobre la magnitud de deforestación que ocurriría en el TIPNIS, sin hacer ninguna mención a los contratos de deforestación de más de 500 árboles de madera mara que han sido suscritos por estos dirigentes. Los peticionarios argumentaron que “la carretera se usará para el narcotráfico” y que por esa razón se procedió a la “militarización y la colonización de cocaleros”.
La representación del Estado hizo un resumen de las conquistas históricas alcanzadas por los pueblos indígenas desde la declaratoria del Estado Plurinacional con la inclusión de los derechos colectivos en la Constitución Política del Estado y en leyes de desarrollo constitucional. Se informó a la CIDH que el Estado boliviano procedió durante el Gobierno del presidente Evo Morales al saneamiento de 22.5 millones de hectáreas de tierras en Tierras Comunitarias de Origen (TCOs) a favor de indígenas, de los cuales 13,3 millones de hectáreas son para indígenas de tierras bajas lo que representa 410 hectáreas de tierras por familia y 82 hectáreas por persona.
También se esclareció el fortalecimiento de la representación política de indígenas en el Estado Plurinacional. Los indígenas de tierras bajas representan el 2% pero tienen el 7% de las circunscripciones especiales, dijo Romero. Las asambleas departamentales tienen 10 % de asambleístas indígenas, cuando el 7% es de población de tierras bajas. Además se han construido tres universidades indígenas con becas gratuitas de estudio. Romero dijo que se han destinado aproximadamente 39 millones de bolivianos en proyectos productivos y más de 100 millones de bolivianos a través del programa Evo Cumple canalizados por el Ministerio de la Presidencia. Explicó el funcionamiento del Fondo Indígena de cogestión con porcentaje del Impuesto Directo a los Hidrocarburos (IDH) con más de 500 proyectos comprometidos con un saldo a favor de más de 100 millones de bolivianos para los indígenas.
Romero explicó que el TIPNIS se ha convertido en un objeto de actividades de depredación ilegal y que dirigentes comprometieron 200 mil hectáreas de bosque y suscribieron contratos de comercialización de 1,500 árboles de mara y contratos de aprovechamiento de fauna silvestre. Recordó que durante la VIII Marcha del TIPNIS los dirigentes de esa movilización expusieron en su pliego petitorio el interés de comercializar los créditos de carbono y bonos de la biodiversidad que fomentan el “capitalismo verde”. En cuanto al carácter previo de la consulta realizada en el TIPNIS, el Ministro Romero dijo que ese proceso se sujetó a los estándares y requisitos mínimos de la CIDH. “No hay contrato, no hay licencia ambiental, la consulta fue previa”, dijo el Ministro a tiempo de explicar que ya existe un camino y que el núcleo territorio para ser cubierto por la carretera es de 18 kilómetros. “La carretera solo afectaría ese núcleo sin conexión y existen alternativas técnicas que permiten un camino ecológico, incluso un puente aéreo elevado”, dijo.
Luego aclaró que la consulta se hizo a los corregidores de los pueblos indígenas y fue aplicada en 58 de 69 comunidades, en 11 meses. Se usaron cinco meses para el consenso del procedimiento y seis para la consulta en sí con pleno respeto a las instituciones orgánicas naturales, dijo el Ministro. Acerca de la supuesta violación de la ley de intangibilidad, Romero recordó que la realización de otra marcha de indígenas que rechazaban esa condición obligó al Estado boliviano a realizar la consulta previa, pues se demostraba que la demanda de aprobación de esa norma no fue producto del consenso de las comunidades del TIPNIS.
5. Hacia nuevos modelos de consulta para la extracción de recursos naturales
El Relator Anaya es consciente de que en todo el mundo los pueblos indígenas siguen oponiéndose a las operaciones de las industrias extractivas que pueden afectarlos. En muchos casos tienden incluso a resistirse a celebrar consultas sobre proyectos de extracción y otras actividades de explotación de recursos por temor a ser obligados a aceptar actividades extractivas que, desde un principio, no quieren en sus inmediaciones. Cuando persiste dicha resistencia, es problemático que operen las industrias extractivas, aunque solo sea por las consecuencias prácticas que se derivan de la falta de autorización social.
Es comprensible la resistencia de los pueblos indígenas a las industrias extractivas, dados los múltiples casos de violación de los derechos humanos y devastación del medio ambiente de que han sido víctimas, señala el Relator Stavenhagen en su informe de 2011 al Consejo. A esta historia de injusticias causadas por las industrias extractivas se suma la persistente falta de leyes, reglamentos y prácticas administrativas estatales que sean eficaces para reconocer y proteger los derechos de los pueblos indígenas, y la frecuente y demostrada falta de responsabilidad de las empresas a la hora de respetar esos derechos.
En opinión del Relator Anaya existe un problema más importante, a saber, el modelo que promueven las empresas y los Estados para la extracción y explotación de los recursos naturales en los hábitats indígenas. Se trata de un modelo en que los planes iniciales para la exploración y extracción de los recursos naturales son elaborados por la empresa, tal vez con cierta intervención del Estado, pero con poca o ninguna participación de la comunidad o pueblo indígena. La empresa controla la operación de extracción y se apropia de los recursos y las ganancias, el Estado recibe regalías o recauda impuestos y los pueblos indígenas reciben, en el mejor de los casos, beneficios en forma de empleo o proyectos de desarrollo comunitario que, por lo general, tienen un valor económico insignificante en comparación con las ganancias obtenidas por la empresa. Es un modelo de tinte colonial, en que los pueblos indígenas ven que sus territorios son invadidos de nuevo por extranjeros que, incluso cuando actúan con la promesa de asumir la responsabilidad social de las empresas, controlan aspectos de sus hábitats y se aprovechan de ellos.
En ese contexto, Anaya considera que por lo que atañe a la extracción de los recursos naturales es necesario examinar modelos y prácticas comerciales nuevos y diferentes que propicien en mayor medida la libre determinación de los pueblos indígenas y su derecho a materializar sus propias prioridades de desarrollo. Estos modelos deben incluir acuerdos genuinos de asociación entre los pueblos indígenas y las empresas, en que la parte indígena tenga una participación significativa o incluso el control de la propiedad y la gestión de la asociación, o permitir que los pueblos indígenas desarrollen sus propias empresas comerciales extractivas.
El Relator Especial dice que en varios lugares hay pueblos indígenas que han establecido efectivamente acuerdos de asociación de esa índole o sus propias operaciones de extracción. Otros pueblos, en cambio, pueden no querer que, en modo alguno, los recursos naturales sean extraídos de sus hábitats tradicionales a escala industrial. Ahora bien, si la libre determinación significa algo, debe entrañar el derecho a elegir; pero no debe tratarse simplemente de una elección binaria entre un modelo existente de extracción de recursos poco atractivo o ninguna extracción en absoluto.
En todo caso, se debería dar la máxima prioridad a los derechos humanos de los pueblos y las comunidades indígenas cuando se emprenden proyectos de desarrollo en las zonas indígenas. Los gobiernos deberían considerar los derechos humanos de esos pueblos como un factor clave al examinar los objetivos, costos y beneficios de cualquier proyecto de desarrollo en dichas áreas, en particular cuando se trata de grandes inversiones privadas o públicas. También tendrían que incluirse en la evaluación de resultados previstos los efectos económicos, sociales y culturales a largo plazo en los medios de subsistencia, la identidad, la organización social y el bienestar de las comunidades indígenas, entre ellas las condiciones sanitarias y alimenticias, las migraciones y el reasentamiento, la mutación de las actividades económicas, el nivel de vida, así como las transformaciones culturales y las condiciones psicosociales, y se prestará especial atención a las mujeres y los niños.
El análisis anterior sugiere que las industrias extractivas pueden operar legítimamente dentro de los territorios indígenas o en sus inmediaciones si, en relación con los derechos de los pueblos indígenas, el Estado y las empresas adoptan medidas específicas de protección y de respeto, respectivamente. No obstante, la práctica común de centrar la atención en las consultas y el consentimiento libre, previo e informado como punto de partida está desdibujando la comprensión del marco de derechos humanos pertinente.
Un planteamiento más adecuado es examinar en primer lugar los derechos sustantivos fundamentales de los que pueden verse afectados por la extracción de recursos naturales. Entre estos figuran, en particular, los derechos a la propiedad, a la cultura, a la religión, a la salud, al bienestar físico y a establecer y materializar sus propias prioridades de desarrollo, como parte de su derecho fundamental a la libre determinación. En este sentido, la concepción más indicada de la consulta y el consentimiento libre, previo e informado es la de salvaguarda contra las medidas que puedan afectar los derechos de los pueblos indígenas.
Todo proyecto o estrategia de desarrollo a largo plazo que afecte a zonas indígenas debe contar con la plena participación de las comunidades indígenas, siempre que sea posible, en las fases de diseño, ejecución y evaluación. El consentimiento libre, previo e informado, así como el derecho de libre determinación de las comunidades y pueblos indígenas, han de ser condiciones previas necesarias de esas estrategias y proyectos.
Centrar la atención en los derechos que están en juego en el contexto de un proyecto concreto de extracción o explotación es un punto de partida indispensable para la elaboración de procedimientos de consulta y consentimiento apropiados. Los pueblos o comunidades indígenas concretos que deberán consultarse son los titulares de los derechos que podrían verse afectados; los procedimientos de consulta deberán concebirse con el objetivo de determinar y remediar los posibles efectos sobre los derechos; y, en relación con dichos efectos, deberá buscarse el consentimiento en condiciones tales que los derechos sean protegidos y respetados.
Siempre que los derechos afectados sean esenciales para la supervivencia de los grupos indígenas y los efectos previstos en el ejercicio de los derechos sean importantes, será necesario el consentimiento de los indígenas, el cual deberá ir más allá de limitarse a ser un objetivo de las consultas. Al estudiar los objetivos, costos y beneficios de todo proyecto de desarrollo en territorios indígenas, y en particular cuando se prevén grandes inversiones públicas o privadas, los gobiernos deberían considerar como factor vital los derechos humanos de los pueblos indígenas.
Los efectos económicos, sociales y culturales a largo plazo de los grandes proyectos de desarrollo en los medios de subsistencia, la identidad, la organización social y el bienestar de las comunidades indígenas deberán incluirse en la evaluación de los resultados previstos y se deberán seguir de cerca de manera regular. Entre esos efectos figurarán las condiciones sanitarias y alimenticias, las migraciones y el reasentamiento, la mutación de las actividades económicas, el nivel de vida, así como las transformaciones culturales y las condiciones psicosociales, y se prestará especial atención a las mujeres y los niños.
Dice el Relator Las organizaciones indígenas intentarán exponer públicamente sus puntos de vista sobre los grandes proyectos de desarrollo en sus primeras fases y estar dispuestas a trabajar con los gobiernos, las instituciones multilaterales de financiación y las empresas privadas a fin de buscar soluciones aceptables para los conflictos. Las diferencias que surjan en la fase de ejecución de los grandes proyectos de desarrollo se examinarán en todo momento en el marco de la democracia, el diálogo franco y la negociación, y no se considerarán nunca problemas de orden público o de seguridad nacional, que suelen entrañar una intervención militar o policial que puede violar los derechos humanos de los pueblos indígenas.
La función protectora del Estado en el contexto de las industrias extractivas entraña asegurar un marco normativo que reconozca plenamente los derechos de los pueblos indígenas sobre las tierras y los recursos naturales y otros derechos que puedan verse afectados por las operaciones de extracción; que exija que se respeten esos derechos, tanto en todos los procesos pertinentes de adopción de decisiones administrativas del Estado como en el comportamiento de las empresas; y que prevea sanciones y vías de reparación efectivas cuando esos derechos sean vulnerados, ya sea por gobiernos o por agentes empresariales.
Por su parte, las empresas tienen la responsabilidad de respetar los derechos humanos, entre ellos los de los pueblos indígenas, independientemente de la capacidad o voluntad de los Estados de cumplir sus propias obligaciones. Las empresas deben actuar con la debida diligencia para garantizar que sus actividades no vulneren los derechos indígenas internacionalmente reconocidos o contribuyan a vulnerarlos, sea cual fuere el alcance de las leyes nacionales.
El Relator Anaya está convencido de que es necesario examinar modelos y prácticas comerciales nuevos y diferentes que propicien la libre determinación de los pueblos indígenas y su derecho a materializar sus propias prioridades de desarrollo. En ese sentido, alienta a las ONG a que apoyen esos esfuerzos, en particular en lo que respecta a la posibilidad de preparar y promover proyectos y estrategias de desarrollo alternativos, desde la perspectiva de los derechos humanos.
Nota:
[1] La Fundación para el Debido Proceso es una organización privada con base en Washington, DC, Estados Unidos. “DPLF goza de estatus de organización sin fines de lucro en los Estados Unidos por lo que sus contribuciones a nuestra organización pueden ser deducibles de impuestos de acuerdo a ley”, anuncia el sitio web oficial de esa ONG: http://www.dplf.org/. La ONG EarthRights International (ERI) tiene extensiones en Sureste de Asia, con una oficina en Tailandia y en la Amazonía con dependencias en Lima, Perú pero su sede principal se encuentra en Washington, Estados Unidos. “Litigamos en cortes de Estados Unidos en nombre de pueblos cuyos derechos territoriales fueron violados por gobiernos y corporaciones multinacionales”, se informa en su presentación accesible en http://www.earthrights.org/es/about/acerca-de-earthrights-international . La Red La Red Jurídica para la Defensa de la Amazonía, RAMA, es una ONG con actividades en Venezuela, Colombia, Ecuador, Perú, Bolivia y Brasil.
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